Il termine collusione negli appalti pubblici (per il quale si utilizza spesso anche la locuzione «turbativa d’asta») si riferisce ad accordi illegali tra operatori economici volti a falsare la concorrenza nelle procedure di aggiudicazione degli appalti. Tali accordi di collusione tra operatori economici possono assumere varie forme, come la definizione anticipata del contenuto delle loro offerte (in particolare il prezzo) al fine di influenzare l’esito della procedura, la rinuncia alla presentazione di un’offerta, la ripartizione del mercato su base geografica o sulla base dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’oggetto dell’appalto, o l’istituzione di sistemi di rotazione per una serie di procedure. L’obiettivo di tutte queste pratiche è quello di consentire a un offerente predeterminato di ottenere l’aggiudicazione di un appalto creando nel contempo l’impressione che la procedura sia realmente competitiva.
La collusione compromette sostanzialmente i vantaggi derivanti da un mercato degli appalti equo, trasparente, competitivo e orientato agli investimenti in quanto restringe l’accesso delle imprese a tale mercato e limita la scelta per gli acquirenti pubblici. Nei mercati degli appalti pubblici colpiti dalla collusione gli operatori economici rispettosi della legge sono solitamente scoraggiati dal partecipare alle relative procedure di aggiudicazione o dall’investire in progetti del settore pubblico. Ciò ha un effetto particolarmente negativo per le imprese che cercano o hanno bisogno di sviluppare la propria attività, segnatamente le piccole e medie imprese. Ne deriva un danno anche per le imprese che sono in grado e desiderose di sviluppare soluzioni innovative per soddisfare le esigenze del settore pubblico. Da tempo la collusione è considerata e trattata come uno dei fattori di rischio principali per una spesa pubblica efficiente. Si stima che aumenti fino al 60 % i costi che gli acquirenti pubblici sostengono rispetto a quanto pagherebbero in condizioni di mercato normali. Anche un singolo caso di collusione nell’ambito di una procedura di aggiudicazione del valore di svariati milioni di euro costerà ai contribuenti europei milioni di euro in più, a scapito di una spesa pubblica efficiente e responsabile.
La collusione è un fenomeno ricorrente nei mercati degli appalti pubblici (anche in settori economici fondamentali, come i settori dell’edilizia, delle tecnologie dell’informazione o della sanità). Casi di collusione vengono regolarmente individuati, indagati e perseguiti (amministrativamente e, in molti casi, penalmente) in ogni parte del mondo, compresi gli Stati membri dell’Unione europea. In situazioni di emergenza, come la pandemia di COVID-19, l’urgente necessità delle autorità pubbliche di acquistare, in tempi molto brevi, grandi quantità di forniture e servizi per i rispettivi sistemi sanitari può accrescere il rischio di comportamenti collusivi tra alcuni operatori economici, i quali potrebbero tentare di sfruttare l’emergenza e limitare artificialmente la concorrenza per massimizzare i loro guadagni a discapito delle finanze pubbliche. Gli effetti negativi della collusione sulle finanze pubbliche possono rivelarsi ancora maggiori nel periodo successivo a tali emergenze, quando la ripresa economica dipende in larga misura dal miglior utilizzo possibile dei fondi pubblici disponibili e dalla realizzazione di investimenti consistenti in settori economici critici. Pagamenti indebiti di importi eccessivi per lavori, forniture e servizi si traducono in una riduzione dei fondi pubblici disponibili per lo svolgimento delle attività essenziali degli Stati, in disavanzi di bilancio più elevati e in una maggiore necessità per gli Stati di ricorrere al prestito, mettendo in tal modo a repentaglio la loro stabilità finanziaria e minando gli sforzi per la ripresa. Inoltre l’esitazione delle imprese a partecipare a progetti del settore pubblico nei mercati colpiti da collusione compromette gli sforzi volti ad attrarre investimenti privati nelle infrastrutture (ad esempio nel caso di concessioni che richiedono la partecipazione di capitali privati).
Nel
diritto dell’Unione europea la collusione tra operatori economici è contemplata
dall’articolo 101 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE),
che vieta esplicitamente gli accordi e le pratiche concordate che abbiano per
oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della
concorrenza all’interno del mercato interno e che possano pregiudicare il
commercio tra gli Stati membri. Inoltre, a partire dall’adozione delle più
recenti direttive dell’UE in materia di appalti pubblici nel 2014, le
indicazioni sufficientemente plausibili di collusione sono esplicitamente
diventate motivo facoltativo di esclusione di un operatore economico da una
procedura di aggiudicazione. (per continuare la lettura della comunicazione)
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