Orientamenti per programmare, progettare, approvare, appaltare, realizzare, collaudare, manutenere le opere pubbliche - a cura di giuliano lorenzi
lunedì 8 giugno 2020
MISURE URGENTI PER INTERVENTI DI RIQUALIFICAZIONE DELL’EDILIZIA SCOLASTICA
giovedì 4 giugno 2020
IL MODELLO COMMISSARI NON E’ RISOLUTIVO
Tra le opzioni individuate al fine di accelerare la realizzazione delle opere pubbliche c’è anche la figura dei Commissari straordinari, già prevista nel tempo da una serie di norme speciali. La norma più recente è quella contenuta nell'articolo 4 del Decreto legge 32/2019 (c.d. Decreto sblocca cantieri) convertito nella Legge 14/6/2019 n.55. In particolare il comma 1 stabilisce che:
1 - Ai Commissari straordinari, individuabili anche nell’ambito
delle società a controllo pubblico, spetta
l’assunzione di ogni determinazione ritenuta necessaria per l’avvio ovvero
la prosecuzione dei lavori, anche sospesi;
2
- Provvedono all’eventuale
rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati, operando in raccordo con i Provveditorati
interregionali alle opere pubbliche, anche mediante specifici protocolli
operativi per l’applicazione delle migliori pratiche.
L’approvazione dei progetti da parte dei
Commissari straordinari, d’intesa con i Presidenti delle regioni
territorialmente competenti, sostituisce,
ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta
occorrenti per l’avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli
relativi alla tutela ambientale, per i quali i termini dei relativi
procedimenti sono dimezzati, e per quelli relativi alla tutela di beni
culturali e paesaggistici, per i quali il termine di adozione
dell’autorizzazione, parere, visto e nulla osta è fissato nella misura massima
di sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, decorso il
quale, ove l’autorità competente non si sia pronunciata, detti atti si
intendono rilasciati.
L’autorità
competente può altresì chiedere chiarimenti o elementi integrativi di giudizio;
in tal caso il termine di cui al precedente periodo è sospeso fino al
ricevimento della documentazione richiesta e, a partire dall’acquisizione della
medesima documentazione, per un periodo massimo di trenta giorni, decorso il
quale i chiarimenti o gli elementi integrativi si intendono comunque acquisiti
con esito positivo. Ove sorga l’esigenza di procedere ad accertamenti di natura
tecnica, l’autorità competente ne dà preventiva comunicazione al Commissario
straordinario e il termine di sessanta giorni di cui al presente comma è
sospeso, fino all’acquisizione delle risultanze degli accertamenti e, comunque,
per un periodo massimo di trenta giorni, decorsi i quali si procede comunque
all’iter autorizzativo.
3
- Per l’esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari possono essere abilitati ad assumere
direttamente le funzioni di stazione appaltante e operano in deroga alle
disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto
delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché dei
vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.
4
- Per le occupazioni di urgenza e per le
espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi, i
Commissari straordinari, con proprio decreto, provvedono alla redazione dello
stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche
con la sola presenza di due rappresentanti della regione o degli enti
territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento.
5
– I Commissari trasmettono al Comitato interministeriale per la programmazione
economica i progetti approvati, il cronoprogramma dei lavori e il relativo
stato di avanzamento, segnalando semestralmente eventuali anomalie e
significativi scostamenti rispetto ai termini fissati nel cronoprogramma di
realizzazione delle opere, anche ai fini della valutazione di definanziamento
degli interventi.
6
- Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, sono
stabiliti i termini, le modalità, le tempistiche, l’eventuale supporto tecnico,
le attività connesse alla realizzazione dell’opera, il compenso per i
Commissari straordinari, i cui oneri sono posti a carico dei quadri economici
degli interventi da realizzare o completare.
7
- I commissari possono avvalersi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, di strutture dell’amministrazione centrale o territoriale interessata
nonché di società controllate dallo Stato o dalle Regioni.
In sostanza i poteri speciali attribuiti ai Commissari non hanno la medesima operatività di quelli attribuiti al Commissario di Genova. L’approvazione del progetto è attribuita alla competenza del Commissario ma solo dopo un processo di acquisizione di pareri, autorizzazioni, intese, ecc. che non consentono l’accelerazione dell’iter approvativo. Da qui nasce la richiesta di qualche commissario già nominato di disporre degli stessi poteri del Commissario di Genova. Si prevede inoltre una specie di supervisione dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche e del CIPE. E’ il vecchio vizio italiano di creare il controllore del controllante, frutto della cultura del sospetto e dell’anti.
La
possibilità di procedere agli affidamenti nel rispetto esclusivamente delle
Direttive comunitarie (e non della legislazione nazionale), non consente
comunque di operare come nel caso di Genova mediante l’art.32, essendo questo
applicabile solo nel caso dell’urgenza e altre ipotesi particolari.
Quindi
le procedure utilizzabili sono quelle previste dalla Direttiva Ue mediante il
ricorso in via ordinaria alle procedure aperte, ristrette e negoziate con
preventiva pubblicità. La Direttiva prevede inoltre adeguate forme di
pubblicità e il rispetto di determinate tempistiche per lo svolgimento della
procedura. Così come, in linea generale, le regole vigenti a livello
comunitario in tema di qualificazione degli operatori economici, cause di
esclusione e criteri di aggiudicazione non sono molto dissimili, nella loro
impostazione di fondo, da quelle presenti a livello nazionale.
La diversità sostanziale sta nella possibilità per i Commissari di svolgere le procedure di affidamento senza applicare le norme di dettaglio contenute nel D.lgs. 50/2016. Per quanto riguarda gli affidamenti di importo inferiore alle soglie comunitarie che si rendessero necessari nell'ambito degli interventi da realizzare, i Commissari non hanno alcun riferimento normativo, poiché la Direttiva UE riguarda gli appalti sopra soglia.
Anche
per la disciplina della fase di esecuzione, relativa alle garanzie, al
subappalto, alle sospensioni, alle varianti, alla direzione lavori, alla
risoluzione e al recesso, non hanno norme di riferimento, potendo al più
affidarsi alle norme proprie del Codice civile e alla libera contrattazione tra
le parti.
Non si può quindi ritenere una soluzione applicabile, in situazioni normali, per la generalità degli interventi di competenza della pubblica amministrazione. Non si comprende, inoltre, perché i commissari debbano essere scelti tra amministratori pubblici o tra i politici, spesso incompetenti in materia di lavori, pubblici o privati, quando la pubblica amministrazione dispone di migliaia di tecnici competenti. E’ necessaria, invece, una modifica del Codice dei contratti pubblici in funzione acceleratoria e semplificatoria per le opere "ordinarie", fornendo però anche certezze ai dirigenti e ai funzionari pubblici che ogni giorno devono operare per garantire l’esecuzione dei lavori pubblici e che si devono tutelare dagli accanimenti giudiziari.