IL MODELLO COMMISSARI NON E’ RISOLUTIVO

Tra le opzioni individuate al fine di accelerare la realizzazione delle opere pubbliche c’è anche la figura dei Commissari straordinari, già prevista nel tempo da una serie di norme speciali. La norma più recente è quella contenuta nell'articolo 4 del Decreto legge 32/2019 (c.d. Decreto sblocca cantieri) convertito nella Legge 14/6/2019 n.55. In particolare il comma 1 stabilisce che:

1 - Ai Commissari straordinari, individuabili anche nell’ambito delle società a controllo pubblico, spetta l’assunzione di ogni determinazione ritenuta necessaria per l’avvio ovvero la prosecuzione dei lavori, anche sospesi;

2 - Provvedono all’eventuale rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati, operando in raccordo con i Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, anche mediante specifici protocolli operativi per l’applicazione delle migliori pratiche.

 L’approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d’intesa con i Presidenti delle regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l’avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale, per i quali i termini dei relativi procedimenti sono dimezzati, e per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici, per i quali il termine di adozione dell’autorizzazione, parere, visto e nulla osta è fissato nella misura massima di sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, decorso il quale, ove l’autorità competente non si sia pronunciata, detti atti si intendono rilasciati.

L’autorità competente può altresì chiedere chiarimenti o elementi integrativi di giudizio; in tal caso il termine di cui al precedente periodo è sospeso fino al ricevimento della documentazione richiesta e, a partire dall’acquisizione della medesima documentazione, per un periodo massimo di trenta giorni, decorso il quale i chiarimenti o gli elementi integrativi si intendono comunque acquisiti con esito positivo. Ove sorga l’esigenza di procedere ad accertamenti di natura tecnica, l’autorità competente ne dà preventiva comunicazione al Commissario straordinario e il termine di sessanta giorni di cui al presente comma è sospeso, fino all’acquisizione delle risultanze degli accertamenti e, comunque, per un periodo massimo di trenta giorni, decorsi i quali si procede comunque all’iter autorizzativo.

3 - Per l’esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari possono essere abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante e operano in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

4 - Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari, con proprio decreto, provvedono alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento.

5 – I Commissari trasmettono al Comitato interministeriale per la programmazione economica i progetti approvati, il cronoprogramma dei lavori e il relativo stato di avanzamento, segnalando semestralmente eventuali anomalie e significativi scostamenti rispetto ai termini fissati nel cronoprogramma di realizzazione delle opere, anche ai fini della valutazione di definanziamento degli interventi.

6 - Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, sono stabiliti i termini, le modalità, le tempistiche, l’eventuale supporto tecnico, le attività connesse alla realizzazione dell’opera, il compenso per i Commissari straordinari, i cui oneri sono posti a carico dei quadri economici degli interventi da realizzare o completare.

7 - I commissari possono avvalersi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di strutture dell’amministrazione centrale o territoriale interessata nonché di società controllate dallo Stato o dalle Regioni.

In sostanza i poteri speciali attribuiti ai Commissari non hanno la medesima operatività di quelli attribuiti al Commissario di Genova. L’approvazione del progetto è attribuita alla competenza del Commissario ma solo dopo un processo di acquisizione di pareri, autorizzazioni, intese, ecc. che non consentono l’accelerazione dell’iter approvativo. Da qui nasce la richiesta di qualche commissario già nominato di disporre degli stessi poteri del Commissario di Genova. Si prevede inoltre una specie di supervisione dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche e del CIPE. E’ il vecchio vizio italiano di creare il controllore del controllante, frutto della cultura del sospetto e dell’anti.

La possibilità di procedere agli affidamenti nel rispetto esclusivamente delle Direttive comunitarie (e non della legislazione nazionale), non consente comunque di operare come nel caso di Genova mediante l’art.32, essendo questo applicabile solo nel caso dell’urgenza e altre ipotesi particolari.

Quindi le procedure utilizzabili sono quelle previste dalla Direttiva Ue mediante il ricorso in via ordinaria alle procedure aperte, ristrette e negoziate con preventiva pubblicità. La Direttiva prevede inoltre adeguate forme di pubblicità e il rispetto di determinate tempistiche per lo svolgimento della procedura. Così come, in linea generale, le regole vigenti a livello comunitario in tema di qualificazione degli operatori economici, cause di esclusione e criteri di aggiudicazione non sono molto dissimili, nella loro impostazione di fondo, da quelle presenti a livello nazionale.

La diversità sostanziale sta nella possibilità per i Commissari di svolgere le procedure di affidamento senza applicare le norme di dettaglio contenute nel D.lgs. 50/2016. Per quanto riguarda gli affidamenti di importo inferiore alle soglie comunitarie che si rendessero necessari nell'ambito degli interventi da realizzare, i Commissari non hanno alcun riferimento normativo, poiché la Direttiva UE riguarda gli appalti sopra soglia.

Anche per la disciplina della fase di esecuzione, relativa alle garanzie, al subappalto, alle sospensioni, alle varianti, alla direzione lavori, alla risoluzione e al recesso, non hanno norme di riferimento, potendo al più affidarsi alle norme proprie del Codice civile e alla libera contrattazione tra le parti.

Non si può quindi ritenere una soluzione applicabile, in situazioni normali, per la generalità degli interventi di competenza della pubblica amministrazione. Non si comprende, inoltre, perché i commissari debbano essere scelti tra amministratori pubblici o tra i politici, spesso incompetenti in materia di lavori, pubblici o privati, quando la pubblica amministrazione dispone di migliaia di tecnici competenti. E’ necessaria, invece, una modifica del Codice dei contratti pubblici in funzione acceleratoria e semplificatoria per le opere "ordinarie", fornendo però anche certezze ai dirigenti e ai funzionari pubblici che ogni giorno devono operare per garantire l’esecuzione dei lavori pubblici e che si devono tutelare dagli accanimenti giudiziari.