IL MODELLO GENOVA NON E' REPLICABILE

E’ in corso un dibattito a livello nazionale in merito agli interventi normativi che dovrebbero consentire di  accelerare gli investimenti pubblici in infrastrutture e cantierizzare le molte opere già programmate ma non ancora avviate.

E’ più che mai urgente una radicale revisione del Codice dei contratti pubblici – il D.lg. 50/2016 – che ha peggiorato, rispetto al precedente, la farraginosità delle procedure e dei provvedimenti applicativi, del tutto in contrasto con gli obiettivi di semplificazione dettati dal parlamento con la legge delega.

In questi giorni viene spesso reclamato il modello Genova come riferimento per la semplificazione.

Il modello Genova non esiste come modalità di realizzazione delle opere pubbliche generalizzabile nella normale attività della pubblica amministrazione.

Nel caso di Genova, esiste una legge, la n.130 del 16/11/2018 di conversione del D.L. n. 109 del 28/9/2018 che ha previsto:

1 – la nomina di un Commissario straordinario per la ricostruzione “al fine di garantire, in via d’urgenza, le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario”;

2 – l’assegnazione al Commissario di una struttura di supporto posta alle sue dirette dipendenze, composta da un contingente di personale in misura massima di 20 unità di cui un dirigente generale e altri 5 dirigenti, dipendenti della pubblica amministrazione. In aggiunta il commissario può nominare fino a due subcommissari;

3 – per tutte le attività da svolgere il Commissario può avvalersi, anche in qualità di soggetti attuatori, delle strutture di altre Amministrazioni pubbliche, nonché di concessionari di servizi pubblici e di società a partecipazione pubblica o a controllo pubblico;

4 - per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea;

5 - con decreto del Ministro dell’interno, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme;

6 - per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento e dispone l’immediata immissione nel possesso delle aree, da lui stesso individuate e perimetrate, necessarie per l’esecuzione dei lavori, autorizzando ove necessario anche l’accesso per accertamenti preventivi a favore delle imprese chiamate a svolgere le attività, fatti salvi i diritti dei terzi da far valere in separata sede e comunque senza che ciò possa ritardare l’immediato rilascio di dette aree da parte dei terzi;

7 - Il Commissario straordinario affida, ai sensi dell’art. 32 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attività concernenti il ripristino del sistema viario, nonché quelle connesse, ad uno o più operatori economici; la modalità di affidamento indicata è prevista anche dalla legislazione nazionale, posto che l'urgenza – estrema e non imputabile all'ente appaltante in relazione a eventi imprevedibili - è appunto considerata condizione che legittima il ricorso alla procedura negoziata senza pubblicità (articolo 63, comma 2, lettera c), D.lgs. 50/2016).

8 - Tutti gli atti del Commissario straordinario sono pubblicati e aggiornati sul sito istituzionale del commissariato straordinario, nella sezione «Amministrazione trasparente» e sono soggetti alla disciplina di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.

In una recente intervista, il Commissario individuato nella persona del Sindaco di Genova, ha elencato in 10 punti i motivi del successo del cosiddetto “modello Genova” e cioè:

1) Il Commissario è utile soltanto se le opere sono condivise;

2) Il potere più incisivo è la deroga al codice appalti ma con ricorso all'art. 32 della direttiva Ue sugli appalti;

3) Lavorare in parallelo non in sequenza, cioè attivare contemporaneamente, le diverse fasi dell'opera, progettazione, gara, pareri e autorizzazioni. Il Codice prescrive invece che prima devo fare il progetto, poi avere le autorizzazioni e poi indire la gara dopo che è finito il progetto.    .

4) Negoziare con i fornitori senza stilare una graduatoria finale: ognuno presenta le sue proposte in base alle specifiche richieste (quale progetto, quali soluzioni tecniche, quali costi, tempi, materiali, ecc). Alla fine si sceglie una delle offerte e si motiva dettagliatamente la scelta.

5) Appalto integrato dall'idea progettuale alla realizzazione;

6) Valutazione delle offerte da parte di una commissione di gara in 10 giorni;

7) Applicazione della tecnica di management best option e best planning;

8) Disporre di una struttura di supporto commissariale di alto livello;

9) I tempi lunghi massacrano il mercato;

10) Lo scudo penale non serve, ma le deroghe dalla burocrazia sì.

E’ evidente che i punti da 1 a 5 compreso sono applicabili solo nel caso di estrema urgenza quale quello di Genova, ma difficilmente sono replicabili per altre situazioni o, addirittura, per la normale attività della pubblica amministrazione.

In primo luogo, si tratta della ricostruzione di un'infrastruttura già esistente, non di nuova infrastruttura. In questo caso le autorizzazioni non solo erano ridotte ma addirittura non richieste secondo i riti previsti dalla normativa vigente, essendo il Commissario autorizzato ad operare in deroga ad ogni disposizione di legge.

In secondo luogo, il carattere dell'urgenza ha consentito di ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicità per l’appalto soprasoglia e a derogare dal Codice dei contratti pubblici anche per gli affidamenti sottosoglia, sempre in forza dell’autorizzazione a operare in deroga ad ogni disposizione di legge.

In terzo luogo, il Commissario è supportato da una struttura che difficilmente si può pretendere di utilizzare nella normale attività della pubblica amministrazione, compreso il Comune di Genova.

In quarto luogo,  operare in deroga ad ogni disposizione di legge significa che, anche se non vengono rispettate alcune norme vigenti in materia ambientale (leggi Codice dell’Ambiente) nessuno può sindacare sulle motivazioni di scelte non conformi.

In quinto luogo, anche in materia di espropri e occupazioni delle aree necessarie, si opera in deroga alla legge vigente.