Tale
nuova disposizione normativa è inerente al criterio del prezzo più basso
valutato anche sulla base del costo del personale e degli adempimenti in
materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
La
nuova norma stabilisce che “Il prezzo
più basso è determinato al netto delle spese relative al costo del personale,
valutato sulla base dei minimi salariali definiti dalla contrattazione
collettiva nazionale di settore tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori
e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative
sul piano nazionale, delle voci retributive previste dalla contrattazione
integrativa di secondo livello e delle misure di adempimento alle disposizioni
in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”.
Il
Gruppo di lavoro interregionale “Contratti pubblici” presso ITACA (Istituto per
l'innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale) ha
realizzato un documento (CLICCA QUI) che fornisce alla stazioni appaltanti le prime
indicazioni operative in merito all'applicazione del nuovo comma 3-bis.
In
seguito all’inserimento della nuova disposizione, l’art. 82 del Codice
(“Criterio del prezzo più basso”) risulta cosi riformulato:
«1. Il prezzo più basso,
inferiore a quello posto a base di gara, è determinato come segue.
2. Il bando di gara
stabilisce:
a) se il prezzo più
basso, per i contratti da stipulare a misura, è determinato mediante ribasso
sull'elenco prezzi posto a base di gara ovvero mediante offerta a prezzi
unitari;
b) se il prezzo più
basso, per i contratti da stipulare a corpo, è determinato mediante ribasso
sull'importo dei lavori posto a base di gara ovvero mediante offerta a prezzi
unitari.
3. Per i contratti da
stipulare parte a corpo e parte a misura, il prezzo più basso è determinato
mediante offerta a prezzi unitari.
3-bis. Il prezzo più
basso è determinato al netto delle spese relative al costo del personale,
valutato sulla base dei minimi salariali definiti dalla contrattazione
collettiva nazionale di settore tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori
e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative
sul piano nazionale, delle voci retributive previste dalla contrattazione
integrativa di secondo livello e delle misure di adempimento alle disposizioni
in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
4. Le modalità
applicative del ribasso sull'elenco prezzi e dell'offerta a prezzi unitari sono
stabilite dal regolamento».
Il
Regolamento di attuazione del Codice, DPR 207/2010, negli appalti di lavori, ai
fini della determinazione del prezzo più basso identifica due modalità
applicative: Art. 118. Aggiudicazione al prezzo più basso determinato mediante
massimo ribasso sull’elenco prezzi o sull’importo dei lavori; Art. 119.
Aggiudicazione al prezzo più basso determinato mediante offerta a prezzi unitari.
Il
documento predisposto da ITACA precisa che “la nuova disposizione si
differenzia dalla precedente poi abrogata essenzialmente per il fatto che essa
è introdotta all’art. 82 del Codice – Criterio del prezzo più basso – anziché
all’ art. 81 – Criteri per la scelta dell’offerta migliore -, pertanto l’applicazione
della norma è obbligatoria quando il criterio individuato per la scelta
dell’offerta è quello del prezzo più basso e non più anche per quello
dell’offerta economicamente più vantaggiosa così come previsto dalla norma a
suo tempo abrogata”.
La
portata innovativa del nuovo comma 3-bis risiede nel fatto che “la nuova
disciplina, nella fattispecie di scelta del contraente mediante il criterio del
prezzo più basso, non limita più l’azione ad un mero controllo di congruità
formulato sulla base di valutazioni parametriche e decontestualizzate, ma
richiede che il costo del lavoro sia valutato puntualmente in quanto “costo
puro ed incomprimibile” da non assoggettare al mercato, in perfetta analogia con
i costi aggiuntivi per la sicurezza desunti in fase progettuale”.
La
norma, dopo aver precisato all’art 82, comma 1, che “ il prezzo più basso (è
quello) inferiore a quello posto a base di gara” (pertanto è chiaramente quello
offerto dall’impresa), precisa poi al comma 3 bis come tale prezzo deve essere
determinato, evidentemente dall’impresa stessa (il prezzo più basso è
determinato al netto delle spese relative al costo del personale, ….
valutato…), evidenziando in maniera chiara che la valutazione relativa alla
congruità di quanto indicato in offerta è rimessa alla stazione appaltante alla
quale la norma da precisi riferimenti circa le modalità per effettuare tale
valutazione.
Da
queste considerazioni discende che il costo della manodopera è da intendersi
esclusivamente come il costo “vivo” e “non negoziabile” – sotto il quale cioè
non è possibile scendere nella retribuzione oraria di un lavoratore - costo
tutelato in quanto comprensivo degli oneri sociali e contributivi, e come tale
da intendersi al netto di spese generali ed utile di impresa, in quanto questi
ultimi rappresentativi, al contrario, della quota di costo che deve andare a
mercato, nell’ambito del gioco concorrenziale (ossia l’offerta a ribasso) della
gara.
Nella
parte finale del nuovo comma 3-bis si richiamano le “misure di adempimento alle
disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”. Questo
richiamo secondo ITACA “pare ragionevolmente intendersi come rinvio a quanto
già previsto dal tessuto normativo di settore (in particolare dal D.Lgs. 81/08,
D.Lgs. 163/06 e D.P.R. 207/10), ossia, per la componente da sottrarre dal
ribasso, ai soli costi per la sicurezza derivanti dagli elaborati progettuali
specifici”.
In
materia di lavori pubblici, ITACA precisa che la modalità di definizione delle
spese per il personale, da non sottoporre al confronto concorrenziale, può
avvenire in modo analitico o parametrico.
Per
quanto riguarda la determinazione in modo analitico, tra gli elaborati di ogni
progetto di opere pubbliche vi sono il Computo metrico estimativo, l’elenco prezzi,
e l’analisi prezzi. L’elenco prezzi può essere desunto in tutto o in parte
dagli elenchi prezzi ufficiali di cui all’art. 133 del Codice. Qualora gli
elenchi prezzi ufficiali siano supportati da analisi, dalle stesse può essere
ricavata l’incidenza del costo della manodopera per quantità unitaria e in
analogia, qualora il prezzo sia analizzato direttamente dal progettista, dalla
stessa analisi si può ricavare l’incidenza di interesse.
La
determinazione in modo parametrico, più immediata, richiede a monte la
definizione di costi standard per tipologie di opere. Nel campo dei Lavori
Pubblici, in mancanza degli accordi di cui all’art. 118, comma 6-bis, del
Codice, secondo ITACA sembra potersi fare riferimento alle tabelle di cui al DM
Ministero LLPP dicembre 1978, che suddivide in alcune categorie i lavori
pubblici e per ogni categoria definisce le incidenze della manodopera, dei
materiali e dei noli. A titolo esemplificativo, dette tabelle prevedono un
incidenza della manodopera del 18% per le opere stradali e del 40% per le opere
edili. Risulta chiaramente indispensabile, per poter correttamente operare, un
aggiornamento da parte del Ministero di dette tabelle, magari rapportandole
alle nuove categorie di riferimento OG e OS. Nel documento si segnalano le
tabelle riportate nell’“Avviso Comune” sottoscritto tra le principali
rappresentanze datoriali e sindacali del 28/10/2010 con i quale si definiscono
gli indici minimi di congruità di incidenza del costo del lavoro della
manodopera sul valore dell’opera, al di sotto dei quali scatta la presunzione
di non congruità dell’impresa.
Chiarito
quale sia la quota di incidenza di manodopera, al netto delle spese generali e
dell’utile di impresa, occorrerà tenerne adeguata considerazione ai fini della
redazione degli elaborati progettuali e delle modalità applicative in fase
esecutiva delle opere. Gli strumenti impiegati eventualmente a supporto (vedasi
i prezzari regionali) dovranno a loro volta essere in grado di recepire e
fornire i dati richiesti dal progetto.
Per
quanto attiene l’affidamento dei servizi di ingegneria, nel documento di ITACA
si ricorda che di norma il Responsabile del Procedimento dovrebbe coincidere
con lo stesso nominato dall’Amministrazione per i lavori.
Il
progettista del servizio di ingegneria deve stimare il costo del personale (al
netto delle spese generali ed utile) da indicare quale quota parte da non
assoggettare al mercato e quindi da sottrarre alla quota assoggettata a
ribasso. Nell’ambito del costo del personale, il costo del collaboratore che
svolge comunque attività di ingegneria e architettura, dovrebbe rientrare nel
“costo dell’opera di ingegno” in quanto è l’ingegno del collaboratore ad essere
utilizzato, mentre potrebbe rientrare nel “costo industriale” il costo del
personale addetto alla produzione degli elaborati tecnici e amministrativi,
alle attività commerciali e di funzionamento della struttura ed etc.
La
normativa non prescrive diverse fasi del progetto e si limita genericamente a prevedere
l’articolazione in un unico livello e tra i documenti indica “c) il calcolo
della spesa per l’acquisizione del bene o del servizio con indicazione degli
oneri della sicurezza non soggetti a ribasso di cui alla lettera b)”, che ora
da intendersi integrato con il calcolo del costo del personale e “f) lo schema
di contratto”, che dovranno indicare il valore del costo del personale
sottratto al ribasso offerto.
Alcuni
studi condotti dagli ordini professionali ipotizzano che le prestazioni dei
servizi di ingegneria siano composti sostanzialmente da tre componenti: il
costo industriale per la produzione del servizio; il valore del rischio
professionale insito nell’attività; il valore dell’opera d’ingegno.
Attualmente
non esistono tabelle ufficiali che suddividano l’importo complessivo nelle sue
componenti a seconda della natura e complessità del servizio. Nell’ambito del
costo industriale vi è il costo del personale, il costo dei mezzi impiegati, i
consumi e le spese generali e gli utili. Sulla base delle suddivisioni sopra
esposte il progettista del servizio può cercare di identificare la componente
relativa al valore del costo del personale al netto di spese generali ed utili
in ragione della natura del servizio e dell’opera con riferimento alla quale richiede
la prestazione. Inoltre i Consigli Nazionali degli Ordini Professionali tecnici
nel documento presentato nel corso della consultazione del 2011 dell’AVCP hanno
proposto una formula per la determinazione del “costo del personale”.
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