CENTRALI DI COMMITTENZA

L’art. 33 del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei Contratti pubblici) stabilisce:

Appalti pubblici e accordi quadro stipulati da centrali di committenza

1. Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi.

2. Le centrali di committenza sono tenute all'osservanza del presente codice.

3. Le amministrazioni aggiudicatrici e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b), c), f), non possono affidare a soggetti pubblici o privati l'espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori pubblici. Tuttavia le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare le funzioni di stazione appaltante di lavori pubblici ai servizi integrati infrastrutture e trasporti (SIIT) o alle amministrazioni provinciali, sulla base di apposito disciplinare che prevede altresì il rimborso dei costi sostenuti dagli stessi per le attività espletate, nonché a centrali di committenza.

3-bis. I Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un’unica centrale di committenza l’acquisizione di lavori, servizi e forniture nell’ambito delle unioni dei comuni, di cui all’articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici. In alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 e ed il mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano alle acquisizioni di lavori, servizi e forniture, effettuate in economia mediante amministrazione diretta, nonché nei casi di cui al secondo periodo del comma 8 e al secondo periodo del comma 11 dell’articolo 125. (comma aggiunto dall'art. 23, comma 4, legge n. 214 del 2011, poi modificato dall'art. 1, comma 4, legge n. 135 del 2012, poi così modificato dall'art. 1, comma 343, legge n. 147 del 2013)

La definizione di Centrale di Committenza è contenuta nell’art. 3 comma 34 del D.Lgs. 163/2006:

La «centrale di committenza» è un'amministrazione aggiudicatrice che:

- acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori,
o
- aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori.

Alle centrali di committenza possono quindi essere attribuite le seguenti funzioni:

a) acquisire forniture, servizi o lavori destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori (cfr. 1° alinea del comma 34° dell’art. 3 e comma 1° dell’art. 33 del Codice);

b) aggiudicare appalti pubblici o concludere accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori (cfr. 2° alinea del comma 34 dell’art. 3 e comma 3° dell’art. 33 del Codice).

Quelle elencate al punto b) che precede sono evidentemente funzioni e attività proprie delle stazioni appaltanti. Nei riguardi delle centrali di committenza, infatti, il Codice detta una deroga espressa al generale divieto per le amministrazioni aggiudicatrici di affidare a soggetti pubblici o privati lo svolgimento delle attribuzioni di stazione appaltante (cfr. comma 3° dell’art. 33 Codice dei contratti).

L’associazione o il consorzio tra stazioni appaltanti può tradursi sia in una forma di partenariato forte, quando cioè le attribuzioni di centrale di committenza vengono conferite ad un organismo avente una soggettività autonoma e distinta da quella delle stazioni appaltanti, sia in una forma di partenariato debole che si ha quando le stazioni appaltanti conferiscono, delegando le rispettive funzioni amministrative, ad una stazione appaltante (la c.d. capofila) il ruolo di centrale di committenza.

Nelle ipotesi partenariato forte, in caso di contenzioso, le singole stazioni appaltanti non assumono la veste di interlocutrici processuali, ma ciascuna per proprio conto sarà tenuta «alla stipula dei singoli contratti d’appalto con le imprese aggiudicatarie e alla gestione del relativo rapporto contrattuale, essendo destinatarie di tutti gli effetti, sostanziali e processuali, scaturenti dalle vicende connesse alla procedura di gara. Esse, come beneficiano, da un lato, della procedura indetta ed espletata dalla centrale di committenza, sono dall’altro vincolate alle vicende – anche giudiziarie – della gara, vicende che hanno, per disposizione di legge, nella centrale di committenza l’unica protagonista, sul piano sostanziale come su quello processuale, e che possono riverberarsi direttamente, come nel caso dell’art. 122 c.p.a., anche sulla stipula dei successivi contratti» (Cons. St., Sez. III, 9 luglio 2013,  n. 3639; T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 18 luglio 2012,  n. 1370).

Nel caso invece di partenariato debole, la veste di centrale di committenza è assunta da una delle stazioni appaltanti. In quest’ultima ipotesi, la centrale di committenza si atteggia come un modulo organizzativo, privo però di autonoma soggettività. La centrale di committenza non costituisce infatti un centro esclusivo di imputazione dei rapporti intercorrenti con le imprese concorrenti nelle gara pubbliche, né con l’imprese aggiudicatarie di appalti pubblici (cfr. Cons. St., Sez. V, 19 aprile 2007,  n. 1800; nonché T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 10 febbraio 2009, n. 291.

Comune ad entrambi i modelli di centrale di committenza sopra descritti è il fatto che la centrale di committenza agisca su delega delle stazioni appaltanti attraverso lo strumento del convenzionamento (cfr. art. 33, comma 3°, Codice, cfr. T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, sent. n. 291/2009 cit.)

Dalla giurisprudenza e dalla prassi si ricava inoltre la possibilità che una stazione appaltante assuma le vesti di centrale di committenza, unilateralmente, inserendo cioè la c.d. clausola di adesione negli atti di gara e nel contratto.

In questa ipotesi, la stazione appaltante opera non più soltanto nel proprio interesse, ma anche in quello di altre amministrazioni aggiudicatrici; cosicché «ponendo a loro disposizione i risultati della gara, assume quindi la veste di centrale di committenza» (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 28 marzo 2012,  n. 917).

Questa procedura «non è in contrasto con le norme dettate dal Codice degli appalti per questo tipo di amministrazione aggiudicatrice», poiché né l’art. 3, comma 34, né l’art. 33 del Codice «impone alle centrali di committenza di svolgere tale attività solo a favore di terzi o di concludere contratti distinti per sé e per i terzi, o di concludere solo accordi quadro (T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, 6.7.2011, n. 1819) o di svolgere tale attività solo in forma associata, con la conseguenza che deve qualificarsi centrale di committenza anche la stazione appaltante che svolga una gara per l’aggiudicazione di un contratto d’appalto di servizi con funzione accessoria ed eventuale di accordo quadro» (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 28 marzo 2012,  n. 917).

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Secondo il T.A.R. Sicilia Catania la centrale di committenza costituisce «meramente un modulo organizzativo, vale a dire uno strumento di raccordo tra Amministrazioni privo di una propria individualità, e non un centro formale di imputazione autonomo, con la conseguenza che gli atti della procedura vanno imputati non solo alla “capofila” , ma anche alle altre Amministrazioni che la compongono, le quali dovranno poi singolarmente formalizzare il rapporto con la ditta aggiudicataria, mediante la redazione di apposito contratto. Da ciò scaturisce che la costituita unione d’acquisto non sposta su di sé la legittimazione passiva, dovendosi procedere, per la corretta instaurazione del contraddittorio, alla notifica del ricorso a tutti i soggetti che ne fanno parte avendo aderito alla procedura centralizzata di acquisto (in termini, C. Stato, sez. V. sent. n. 1800 del 19/04/07), in quanto ciascuna delle aziende della costituita centrale di committenza vantano specifico e autonomo interesse ad avvalersi dei risultati della procedura espletata dalla capofila nell’esercizio dei poteri a essa conferiti dalle altre aziende della cordata» (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 10 febbraio 2009, n. 291).

Sempre con riguardo al modulo della “centrale di committenza-stazione appaltante capofila”, osserva il T.A.R. Sicilia Catania che «l’azienda capofila agisce su delega delle varie aziende a sé collegate, esclusivamente ai fini dell’espletamento della procedura concorsuale» (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, sent. n. 291/2009 cit.). All’esito dell’iter concorsuale i risultati di esso debbono essere trasmessi alle stazioni appaltanti che fanno capo alla capofila affinché ciascuna di esse possa adottare la deliberazione di recepimento e procedere alla formalizzazione del rapporto con l’aggiudicataria (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, sent. n. 291/2009 cit.).